DESLOCAMENTOS HUMANOS POR DESASTRES AMBIENTAIS E O INSTITUTO DO REFÚGIO INTERNACIONAL: O CASO DAS ILHAS CARTERET E A NECESSIDADE DE RECONHECIMENTO DOS REFUGIADOS CLIMÁTICOS

INTRODUÇÃO

Movimentos migratórios são inerentes à humanidade, isso é fato. Foram as movimentações humanas que permitiram ao homo sapiens "vencer" a corrida da história, se colocando como topo da cadeia alimentar, em que pese não possua armas naturais, como veneno, garras ou presas afiadas.

As migrações humanas, desde sempre, foram baseadas na busca por melhores situações de existência, ou seja, as sociedades humanas migraram, e migram, buscando condições mais favoráveis para sua subsistência.

Tais processos podem ter sido justificadas pelo resultado de conflitos, pela busca por melhores territórios agropecuários ou por condições socioeconómicas mais favoráveis.

Mais recentemente, porém, as movimentações humanas tiveram uma nova justificativa, que é a perseguição de indivíduos ou grupos de pessoas, por razões religiosas, ideológicas, políticas ou étnicas.

Quando um grupo dominante emerge ao poder central de um Estado e usa essa centralidade estatal como forma de perseguição política individual, surge aí o instituto do asilado político. Desse instituto, já conhecido há séculos, emergiu um instituto mais recente, que é o refúgio, que tem sua vez quando a perseguição deixa de ser individual, mas, sim, direcionada a um grupo específico de pessoas, pelas razões acima mencionadas.

Todavia, as mudanças climáticas, reflexos da atuação humana na degradação ambiental, fizeram aparecer uma nova categoria de pessoa refugiada, que são grupos de indivíduos obrigados a deixar seus lares não por perseguição estatal, mas pela perda da possibilidade de subsistência em razão de tragédias ambientais.

O presente artigo, assim, utilizando-se do método hipotético-dedutivo, se debruça sobre o instituto do refúgio, no âmbito do Direito Internacional Público, através de revisão bibliográfica e análise de caso concreto, mirando para a necessidade de reconhecimento internacional da nova categoria do refugiado climático.

Para tanto, está ancorado em três capítulos. No primeiro, será revisitado o conceito internacional do refúgio, como forma de situar o leitor. O segundo capítulo joga luz sobre as movimentações compulsórias de sociedades humanas, causadas por desastres climáticos e seus impactos globais. Por derradeiro, o terceiro capítulo analisa o caso das Ilhas Carteret, na Papua Nova-Guiné, expondo a necessidade de atualização do conceito de refúgio, reconhecendo nesse instituto os refugiados climáticos ou ambientais, como forma de salvaguardar tais grupos de pessoas.

O INSTITUTO DO REFÚGIO NO DIREITO INTERNACIONAL PÚBLICO! REVISITANDO O CONCEITO

Na teoria do direito, há alguns institutos que se solidificam, a ponto de seus conceitos se constituírem imutáveis, a despeito da passagem do tempo. Como exemplo, é possível citar os institutos do non bis in idem ou do in dubio pro reo, ambos com conceitos muito bem estabelecidos no direito -o que não afasta, por óbvio, a possibilidade de sua interpretação em casos específicos, porém, os conceitos dos institutos se fazem imutáveis.

Há, todavia, alguns institutos que, ainda que largamente utilizados e muito bem dominados por tribunais, juristas e pelos artífices cotidianos do direito, possuem conceitos que, justamente pela dinâmica da ciência jurídica, acabam se atualizando, de forma a irradiar o espírito do tempo em que são utilizadas.

Isso não significa dizer, em absoluto, que tais institutos possuem conceitos etéreos, transparentes, pelo contrário, a mutabilidade conceitual faz parte da jurisprudência - na acepção geral da palavra, tida como ciência do direito. Só é possível falar em "direito como ciência viva", ou seja, que acompanha a evolução da sociedade, se ele refletir, sempre criticamente, as angústias do momento em que é interpretado.

O Direito Internacional Público, pela arena que se insere, possui um modus operandi muito característico, inclusive naquilo que tange ao sentimento do tempo. Institutos jurídicos, conceitos, sua própria estrutura e parâmetros possuem características bastante específicas, justamente pelas relações que essa seara media, que são as relações entre Estados e Organizações Internacionais, a partir da diplomacia internacional.

Nesse tempo próprio do Direito Internacional Público, alguns institutos jurídicos, depois de estabelecidos enquanto conceito, demoram sobremaneira para serem definidos e, ainda mais, para serem atualizados ou alterados, exatamente pela descentralização e voluntariedade que definem essa área do Direito.

O presente trabalho se debruça sobre a necessidade de atualização do conceito definidor do Refúgio, enquanto instituto do Direito Internacional Público, isso porque, a realidade contemporânea impõe sua renovação, como forma de recepcionar novas conjunturas que exsurgem da intersecção entre Direito Ambiental e Direito Internacional dos Direitos Humanos.

Assim, no presente capítulo, como forma inicial desse trabalho, é imperioso revisitar o conceito do instituto do Refúgio, no Direito Internacional Público, especificamente no Direito Internacional dos Direitos Humanos, como forma de situar o leitor e oferecer uma leitura lógica e sistemática do tema principal do artigo.

É bastante comum, quando alguém se debruça sobre diplomacia e direito internacional, alguma confusão sobre termos que aparecer e reaparecem nessas áreas. É cristalino identificar uma zona cinzenta quando dos primeiros contatos com termos como migração, migrantes, asilados e refugiados.

Esse desarranjo conceitual se dá, não raramente, pelo uso, especialmente na mídia de massas, de forma pouco acurada, dos conceitos desses institutos como se fossem sinónimos entre si ou, ainda, como se descrevessem um mesmo fenómeno. Assim, revisitar o conceito do refúgio, enquanto instituto jurídico internacional, serve como manutenção de um rigor metodológico que a pesquisa científica no Direito exige.

O Direito Internacional Público, além do Direito Humanitário e do Direito Internacional dos Direitos Humanos, enquanto subáreas, convive com a figura da migração desde seu nascedouro. O deslocamento humano é que justifica a construção de regulações sobre esse fenómeno, que, com a evolução epistemológica, hoje se chama Direito Internacional.

Migrantes, refugiados e asilados são institutos que possuem uma mesma gênese, contudo, evoluíram em caminhos distintos, sendo, atualmente, tratados de formas bastante diferentes na diplomacia, nos direitos internos de cada Estado e, especialmente, no Direito Internacional Público, não sendo possível confundi-los.

Primeiramente, é importante salientar que refugiados e asilados podem ser considerados migrantes, isso porque, migrante, como a própria palavra pressupõe, é alguém que se desloca, nacional ou internacionalmente, por diferentes razões.

Nesse sentido, de um ponto de vista puramente semântico, sob o guarda-chuva do termo migrantes, é possível fazer caber os conceitos semânticos de refugiados e asilados. Todavia, a ciência do Direito nem sempre coaduna a definição de seus institutos com aquela dada pela Semântica.

Sobre a relação entre migrantes e refugiados, a Professora Olívia Cerdoura Garjaka Baptista (2011) é bastante feliz em seu esclarecimento:

Fica claro, portanto, que há uma situação de agravamento na condição da pessoa em condição de refúgio, que é a necessidade do deslocamento, o qual lhe é imposto como razão de sobrevivência, em decorrência de questões locais que ultrapassam um desejo pessoal de cunho económico, por exemplo.

O instituto jurídico internacional do refúgio tem sua gênese no conceito do asilo - outro instituto jurídico internacional, que continua existindo, inclusive, mas que possui uma definição menos abrangente, contemporaneamente, do que o refúgio.

O asilo remete à Grécia da Antiguidade Clássica, sendo usado, desde então, como forma de proteção a um indivíduo, ou alguns indivíduos, que estão em situação de perseguição, normalmente política, por outro Estado. Nas palavras de Marcelo Varella (2011):

É importante mencionar que o asilo se caracteriza pela imunidade oferecida à alguém em face de perseguição sofrida por um Estado, sendo sempre em caráter individual, ou seja, o Estado violentador está atuando em face daquela pessoa, ou grupo de pessoas, de forma específica, não em razão de uma homogeneidade do grupo.

Primeiramente usado de um ponto de vista religioso, o asilo somente ganhou traços de instituto jurídico a partir de Roma Império, porém, de forma ainda incipiente, pelas características do Medievo seguinte. Somente com hugo Grotius, já no Século xvii, há um aprofundamento teórico do instituto do asilo e uma primeira positivação, na Constituição Francesa de 1793.

Após idas e vindas da Sociedade Internacional de Estados, houve uma positivação definitiva do instituto do asilo na Declaração Universal dos Direitos Humanos, de 1948, assegurando o direito de qualquer pessoa perseguida em seu Estado solicitar a proteção de outro Estado-membro da Organização das Nações Unidas, todavia, pela característica personalística do instituto, não há o dever do Estado solicitado conceder esse asilo, como lembra a Professora Liliana Lyra Jubilut (2007):

Como se observa, portanto, o instituto do asilo se debruça sobre situações de perseguição direcionada, individualizada, por questões de opiniões políticas, religiosas ou raciais, porém, repise-se, de maneira pessoal e pessoalizada.

A partir do instituto do asilo e do direito de asilo, assim reconhecido, surgiu o instituto do refúgio, este com um caráter de solidariedade internacional, que, porém, se diferencia de sua gênese, por conta de sua amplitude ter sido definida em diferentes diplomas internacionais

Diferente do asilo, o instituto do refúgio remonta apenas ao Século XX, já com a extinta Liga das Nações. Sobre essa linha de tempo, Liliana Jubilut (2007) montou uma evolução histórica do refúgio, no direito internacional:

Após a Declaração Universal dos Direitos Humanos, de 1948, o refúgio foi estabelecido internacionalmente com a Convenção das Nações Unidas relativa ao Estatuto dos Refugiados, de 1951, e com o Protocolo Relativo ao Estatuto dos Refugiados, de 1967.

A partir dos documentos acima mencionados, é possível o reconhecimento do status de refugiado "a qualquer pessoa que sofra perseguição em seu Estado de origem e/ou residência habitual, por força de sua raça, nacionalidade, religião, opinião política ou pertencimento a determinado grupo social, enquanto o asilo tem sua prática limitada à perseguição política" (Jubilut, 2007, p. 44).

Nas palavras de Luís Eduardo Bianchi Cerqueira (2009):

É possível identificar, portanto, que asilo e refúgio são diferentes institutos, ainda que possuam a mesma função, que é a proteção de pessoas perseguidas, as razões e o alcance dessas perseguições são distintos entre ambos. Enquanto o asilo se vincula, na contemporaneidade, às perseguições políticas, porém, de cunho individualizado, o refúgio é um instituto do direito internacional humanitário, baseado em perseguições mais amplas e sobre grupos de pessoas, de forma coletiva. Conforme Marcelo Varella (2011):

A Convenção, de 1951, bem como o Protocolo, de 1967, serviram para definir critérios precisos e abrangentes para o estabelecimento do status internacional de refugiado. Isso porque, internacionalmente, são cinco os motivos previstos para assegurar o pleito ao refúgio: a raça, a nacionalidade, a opinião política, a religião e o pertencimento a um grupo social.

Além disso, é possível também a obtenção desse status, quando qualquer pessoa se sentir em risco em seu território, como é o caso de guerra, quando a permanência desse indivíduo, no território de tal país, possa implicar em eminente risco a sua existência, sendo importante salientar que a solicitação do status de refugiado demanda estar fora do território em que esteja sendo perseguido ou sob risco.

Como já mencionado, enquanto a concessão dos pedidos de asilo é de livre discricionariedade do Estado solicitado -havendo previsão expressa de ato discricionário, no art. 27 da Lei de Migração, Lei n°. 13.445/17-, o reconhecimento do status de refugiado possui critérios, objetivos e subjetivos, bem definidos, de modo que a concessão do refúgio não se trasveste da faculdade, como no caso do asilo.

Os critérios objetivos estão representados pela expressão "bem fundado" e vêm a ser caracterizados pela comparação entre a situação objetiva do país de origem do refugiado com a situação relatada por esse como base de sua solicitação de refúgio. Já o critério subjetivo está presente na expressão "temor de perseguição", o qual deve ocorrer em função de um dos cinco motivos (Jubilut, 2007, p. 115).

0 Brasil aderiu à Declaração Universal dos Direitos Humanos desde a primeira hora, participando, inclusive da Conferência de São Francisco, de 1945, onde houve a criação da ONU, que, mais tarde, culminou na Declaração. Com isso, a proteção aos direitos dos refugiados, construída no âmbito da ONU, foi adotada pelo Estado brasileiro, principalmente com a assinatura, ratificação e promulgação da Convenção das Nações Unidas relativa ao Estatuto dos Refugiados, de 1951.

Como forma de sanar possíveis lacunas no ordenamento jurídico brasileiro, bem como para desenvolver protocolo sobre os casos em que seria possível solicitar refúgio, além de políticas públicas internas de integração das pessoas com tal status, foi promulgada a Lei n°. 9474, em 1997, permitindo a implementação do Estatuto dos Refugiados de 1951, que prevê, em seu artigo 1°, os requisitos essenciais para que seja reconhecido o caráter de refugiado:

Além da Lei n°. 9474/97, foi criado, na esfera da Administração Federal, o Comitê Nacional para os Refugiados - CONARE, com a função de elaboração e manutenção das mencionadas políticas públicas de integração das pessoas com esse status. Sobre o CONARE, Márcio Pereira Pinto Garcia (2001) destaca duas funcionalidades:

Nesse sentido, a Lei 9474/97 trata sobre a concessão, perda e cessação do status de refugiado, dispondo sobre toda a burocracia para o pedido desse instituto, bem como o procedimento posterior, quando da concessão, que são as chamadas soluções duráveis, assim intituladas pelo Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados - ACNÜR, quais sejam, 1) a repatriação; 2) a integração local; e 3) o reassentamento, respectivamente previstos nos artigos 1) 42; 2) 43 e 44; e 3) 45 e 46 da mencionada legislação.

A repatriação se dá quando o refugiado retorna ao seu país de origem, de forma voluntária, porém, sendo necessário que lhe sejam garantidos os direitos econômicos, sociais e culturais. Já a integração local, como o nome diz, tem vez quando o estrangeiro consegue se adaptar à comunidade em que está vivendo, havendo previsão legal de que essa integração pressupõe, inclusive, o reconhecimento de diplomas, certificados universitários e escolares, permitindo ingresso em instituições locais de ensino e a condição de residente no país. Por fim, o reassentamento do refugiado se caracterizado pelo seu deslocamento voluntário para um terceiro país, quando não é possível sua adaptação no Brasil.

Os documentos legislativos, nacionais e internacionais, deixam claro que o reconhecimento de alguém como refugiado se importa com a preservação dos direitos desse indivíduo, quando há perseguição, ou seu temor, em função dos cinco motivos antes mencionados - raça, nacionalidade, opinião política, religião e pertencimento a grupo social.

Voltando ao que foi trazido acima, no presente trabalho, sobre a relação entre migração e refugiados, ocorre que as razões das principais movimentações humanas contemporâneas se dão por motivos que extrapolam aqueles que permitem a postulação do status de refugiado.

Isso porque, tanto a Convenção, de 1951, quanto o Protocolo, de 1967, se mostram insuficientes para representar a realidade das movimentações forçadas de pessoas, que são causadas por mudanças climáticas. Assim, documentos recentes sobre refugiados, em nível regional, se preocuparam em tentar alargar o sistema de proteção:

No âmbito da Organização da Unidade Africana, o artigo i (2) da Convenção Relativa aos Aspectos dos Refugiados Africanos, originalmente de 1969, reformada em 1974, prevê que:

Já na América Latina, a Declaração de Cartagena, adotada pelo Colóquio sobre Proteção Internacional dos Refugiados na América Central, México e Panamá: Problemas Jurídicos Humanitários, realizado na Colômbia, em 1984, adotou, entre outras, a seguinte conclusão:

Essa expansão do conceito jurídico do instituto do refúgio tem como razão principal a figura, ainda turva, dos refugiados climáticos ou refugiados ambientais, que são as pessoas obrigadas a deixarem suas casas em decorrência de mudanças climáticas que inviabilizaram suas vidas em seus locais originários.

Em que pese cunhado em 1985, por Essam El Hinnawi, as discussões sobre refugiados climáticos se exacerbou com as mudanças e perigos climáticos contemporâneos, especialmente terremotos, como o do Paquistão e o Furacão Katrina, nos Estados Unidos, ambos em 2005.

Segundo Karla Hatrick, mencionada por Liliana Jubilut (2007), são cinco as principais causas do status de refugiados ambientais: "1) degradação da terra agriculturável, 2) desastres ambientais, 3) destruição de ambientes pela guerra, 4) deslocamento involuntário na forma de reassentamento e 5) mudanças climáticas" (p. 169).

Todavia, enquanto não há previsão expressa dessa nova categoria de refugiados, essas pessoas ficam, além de deslocadas de suas casas, também desprovidas da proteção internacional específica para sua condição, já que não se enquadram na proteção concedida pelo Direito Internacional.

O próximo capítulo se debruça, justamente, sobre a relação entre as mudanças climáticas e o exsurgimento dessa nova categoria, ainda não definida, dos refugiados climáticos ou refugiados ambientais.

DESLOCAMENTOS HUMANOS POR DESASTRES AMBIENTAIS: MUDANÇAS CLIMÁTICAS COMO VETOR DE MOVIMENTAÇÕES EM MASSA

O Direito Internacional Público não possui, entre os motivos que justificam a solicitação do status de refugiado, o deslocamento humano causado por desastres ambientais. Ocorre, porém, que alguns processos de movimentações humanas contemporâneas não são oriundos de guerras ou perseguições a grupos étnicos, mas, sim, efeito decorrente de mudanças climáticas, que obrigam comunidades inteiras a deixar seus lares, como forma de sobrevivência, em razão da impossibilidade de manutenção desses espaços.

O Alto-comissariado das Nações Unidas para os Refugiados - ACNUR, órgão da ONU sobre direito humanitário e o instituto do refúgio, identificando que as mudanças climáticas são um problema atual que se relaciona com deslocamentos forçados de pessoas, nomeou o economista australiano Andrew Harper, com mais de 30 anos de trabalho na ONU, em questões humanitárias, como Conselheiro Especial para Ações Climáticas, compreendendo que é necessária uma atuação das Nações Unidas, como fórum político global, na tentativa de reduzir os impactos das ações humanas no meio ambiente.

Em entrevista ao site da ACNUR, ainda em 2020, Andrew Harper, esclarece que a "mudança climática é a crise de nosso tempo e, para as pessoas em situação de vulnerabilidade, seu impacto é desigual em comparação com o restante da população. Pessoas deslocadas e apátridas estão entre as que mais precisam de proteção" (ACNUR, 2020).

Segundo o Conselheiro da ACNUR, algumas comunidades mais vulneráveis já convivem com os impactos da mudança climática em diferentes situações, como comida, água, terra e outros ecossistemas que são necessários para sua saúde humana e sobrevivência. Além disso, é possível identificar que algumas parcelas humanas são afetadas de forma desproporcional, como é o caso de mulheres, crianças, idosos, pessoas com deficiência e povos indígenas.

Segundo Harper, a ACNUR, como a agência responsável pela proteção aos refugiados, vê com preocupação que pessoas deixem suas casas devido a conflitos ou perseguições, porém, a Agência observa nas mudanças climáticas "um multiplicador de risco, ou um multiplicador de ameaça para outras causas de deslocamento" (ACNUR, 2020).

O Conselheiro destacou, ainda, que, "quando as pessoas são forçadas a se mudar devido às mudanças climáticas e conflitos, é muito raro que elas voltem". Isso porque, nos casos de refugiados em decorrência de conflito, por exemplo, o retorno era uma solução duradoura quando da cessação das animosidades. Porém, "com as mudanças climáticas e a degradação ambiental tornando áreas de retorno muito perigosas para viver ou muito frágeis para aguentar uma grande população, muitas pessoas não têm mais para onde ir" (ACNUR, 2020).

Essa nova realidade constrange a ACNUR a mudar sua forma de encarar e implementar soluções duradouras no futuro, visto que há processos de degradação ambiental, causadas por mudanças climáticas, em que as populações deslocadas não possuem possibilidade de retorno ao seu local de origem, não por desinteresse, mas por inviabilidade.

A influência humana nas mudanças climáticas, bem como a influência das mudanças climáticas na humanidade, não pode ser vista como uma novidade ou algo que nunca fora estudado e, principalmente, alardeado. Desde o segundo pós-guerra existem grupos sociais, organizações internacionais e estudiosos desenvolvendo pesquisas referentes aos impactos ambientais da ação humana e, consequentemente, como esses impactos refletem na sobrevivência da humanidade, enquanto espécie viável no planeta.

Porém, no final do Século XX e, mais enfaticamente, no início desse Século, esses impactos têm sido sentidos com maior frequência e, ao mesmo tempo, os estudos sobre mudanças climáticas têm tomado maior papel no mainstream da academia.

Um dos mais densos documentos sobre alterações climáticas, sem dúvida, é o Relatório Stern -Stern Review on the Economics of Climate Change-, encomendado pelo Governo Britânico e produzido por Nicholas Stern, economista do Banco Mundial, publicado em 2006. As conclusões do Relatório foram significativamente negativas para a humanidade e o meio ambiente, caso não se implemente algum tipo de contenção nas emissões de gases de efeito estufa, impactando severamente na elevação das temperaturas médias da Terra.

Segundo o Relatório, "a duplicação dos níveis pré-industriais de gases de efeito estufa provavelmente levará a Terra a um aumento de 2 a 5 °C nas temperaturas médias globais. Este nível de gases de efeito estufa provavelmente será alcançado entre 2030 e 2060" (Stern, 2006, p. 47). Tal patamar de aquecimento é absolutamente fora da experiência humana, comparável somente à diferença entre as temperaturas durante a última era glacial e hoje.

Porém, o estudo indica a possibilidade, na casa dos 20 %, de que o aumento da temperatura média seja superior a 5 °C, com as emissões atuais, levando as concentrações dos gases de efeito estufa ao triplo, em relação aos níveis pré-industriais, até 2100, indicando um aquecimento de 3 a 10 °C (Stern, 2006, p. 47).

Os vinte anos finais do Século xx, somados sos anos iniciais do Século xxi, elevaram a média da temperatura global aos níveis mais elevados em 10 mil anos:

Essas elevações nas temperaturas alteram diversos padrões climáticos, como volume de chuvas, acesso à água, agricultura, saúde -em última escala, toda mudança climática representa uma alteração no padrão de saúde da população humana, isso porque, toda a lógica por trás da defesa ambiental é, em realidade, uma tentativa de defesa da própria vida humana, já que não existe humanidade sem meio ambiente, o contrário, porém, é possível, pois já existiu meio ambiente sem humanidade.

Um ponto que precisa ser clarificado, e que representa o atual estágio da humanidade enquanto espécie, é que as desigualdades sociais se aplicam também aos impactos ambientais das mudanças climáticas. Regiões de latitudade alta, portanto, distantes da Linha do Equador, vão experenciar aumentos de temperatura mais elevados que a média global, da mesma forma, mudanças em padrões de chuva, ou a elevação do nível médio da água dos oceanos, afeta populações em regiões costeiras de modo mais severo que as instaladas no centro dos continentes.

Aliás, segundo o Relatório Stern, os efeitos das alterações nos pradrões de chuva afeta a humanidade de forma mais rigorosa do que o aquecimento global, quando analisados de forma sozinha.

O aquecimento mudará os padrões de chuva, em parte porque o ar mais quente retém mais umidade e também porque a distribuição desigual do aquecimento em todo o mundo levará a mudanças nos regimes climáticos em larga escala. A maioria dos modelos climáticos prevê aumentos na precipitação em altas latitudes, enquanto as mudanças nos padrões de circulação devem causar uma secagem dos subtrópicos, com o norte da África e o Mediterrâneo experimentando reduções significativas na precipitação (Stern, 2006, p. 58).

Outro efeito das mudanças climáticas, correlato à despadronização das chuvas, é a elevação do nível do mar, inclusive com resultados mais danosos ao meio ambiente, em razão da influência dessa subida dos níveis das águas salgadas na concentração de gases de efeito estufa:

Todo o processo de mudanças climáticas traz consigo a imposição de eventos climáticos extremos, distribuídos pelo Planeta de forma desigual e sem padrão. Com isso, enquanto algumas regiões deverão enfrentar intensos ciclos de água, como tempestades, inclusive com inundações, outros espaços vão apresentar secas, ao mesmo tempo que alguns territórios serão acossados por ondas de calor, outros estarão diante de frios extremos. Fica claro, novamente, que os efeitos sentidos pelas alterações ambientais serão sentidas de forma diferente e, mais ou menos, severa, dependendo da situação social e econômica das diferentes populações.

As consequências das mudanças climáticas dependerão de como os impactos físicos interagem com os fatores socioeconômicos. O movimento e o crescimento da população muitas vezes exacerbam os impactos aumentando a exposição da sociedade a estresses ambientais (por exemplo, mais pessoas vivendo na costa) e reduzindo a quantidade de recursos disponíveis por pessoa (por exemplo, menos alimentos por pessoa e causando maior escassez de alimentos) (Stern, 2006, p. 104).

Sobre eventos climáticos extremos, o Relatório Stern, ainda em 2006, já previa alguns prismas onde as mudanças climáticas se apresentariam de forma mais categórica e poderiam ser mais severamente sentidas, destacando, especialmente, disponibilidade de água, acesso à alimentos, saúde pública, territórios e a vulnerabilidade de países em desenvolvimento.

Sobre os pradrões da disponibilidade de água, os processos de mudanças climáticas intensificam o ciclo da água, tornando as secas e inundações mais severas, com distribuição heterogênea de precipitações, havendo "'mais chuva nas altas latitudes, menos chuva nos subtrópicos secos e mudanças incertas, mas provavelmente substanciais, nas áreas tropicais'' (Stern, 2006, p. 107). Com as temperaturas da superfície mais elevadas, uma maior evaporação vai causar, consequentes, chuvas também mais intensas, elevando, assim, o risco de inundações.

Alterações na disponibilidade padrão das águas, bem como alterações em temperatura, impactam, diretamente, na produção de alimentos. O efeito das mudanças climáticas na produção de alimentos tem diferentes repercussões, inclusive econômicas. Isso porque, a agricultura, em 2006, quando do Relatório, respondia por 24 % da produção mundial, empregava 22 % da população global e ocupava 40 % da área terrestre - sendo que 75 % das pessoas mais pobres do mundo, viviam em áreas rurais, sendo dependentes da agricultura para subsistência (Stern, 2006, p. 112).

Porém, a decorrência mais óbvia das mudanças climáticas na disponibilidade de alimentos é a perturbação nos índices de produção agrícola:

As mudanças climáticas afetam, também, os dados sobre mortes globais causadas por desnutrição, estresse térmico e doenças transmitidas por vetores-malária e dengue, por exemplo, podem se espalhar mais, já que as medidas de controle se tornam ineficazes (Stern, 2006).

A distribuição e abundância de vetores de doenças estão intimamente ligadas aos padrões de temperatura e precipitação e, portanto, serão muito sensíveis às mudanças no clima regional em um mundo mais quente. As mudanças na distribuição e abundância dos mosquitos terão impactos profundos na prevalência da malária nas áreas afetadas (Stern, 2006, p. 120).

Ao elevar o nível do mar, as mudanças climáticas aumentam, conjuntamnete, as ocorrências de inundações costeiras, levando à perda de zonas úmidas e à erosão da costa, causando maior intrusão de água salgada na superfície e nas águas subterrâneas. Isso impacta de forma direta a qualidade de vida dos assentamentos humanos, pois as áreas costeiras são as maiores em densidade de povoamento, além da instalação de algumas das principais infraestruturas consideradas sensíveis pelos Estados.

O aumento do nível do mar aumentará a quantidade de terra perdida e as pessoas deslocadas devido a inundações permanentes, enquanto os custos das paredes do mar aumentarão aproximadamente como um quadrado da altura necessária. As áreas costeiras estão entre as áreas mais densamente povoadas do mundo e sustentam vários ecossistemas importantes dos quais as comunidades locais dependem. A infra-estrutura crítica está frequentemente concentrada ao longo da costa, incluindo refinarias de petróleo, centrais nucleares, portos e instalações industriais (Stern, 2006, p. 121).

As inundações causadas pela elevação dos mares, somada às mudanças dos padrões de precipitações, estressarão milhões de pessoas, pois suas casas serão afetadas pelos reflexos das mudanças climáticas nos territórios, obrigando algumas centenas de milhões de pessoas a se deslocarem de forma permanente.

Analisando todas as perspectivas acima, é preciso notar como todos esses prismas afetam muito mais rigorosamente os habitantes de países em desenvolvimento, mais vulneráveis aos impactos das mudanças climáticas, por conta da fragilidade das estruturas econômicas sensíveis.

Os efeitos das mudanças climáticas nas economias e sociedades variam muito em todo o mundo. As circunstâncias de cada país -seu clima inicial, condições socioeconômicas e perspectivas de crescimento- moldarão a escala dos efeitos sociais, econômicos e ambientais das mudanças climáticas (Stern, 2006, p. 138).

São desses países em desenvolvimento, inclusive, que surgem a maioria das pessoas obrigadas a se deslocar, em razão dos efeitos das mudanças climáticas. Sobre isso, inclusive, é imporante retornar à entrevista do Conselheiro Especial da ACNUR para a Ação Climática, Andrew Harper, quando questionado sobre o crescimento do termo refugiado climático na mídia, porém, ainda não abarcado pelo instituto do refúgio, previsto na Convenção de 1951. Segundo Harper (ACNUR, 2020):

Os dados do Relatório Stern, analisados a partir da entrevista do Conselheiro Harper, da ACNUR, demonstram a necessidade do Direito Internacional Público se debruçar sobre o conceito de refugiados climáticos, fazendo com que essa condição específica se integre ao instituto internacional do refúgio, conforme já observado no primeiro capítulo.

Como mencionado alhures, o termo refugiado climático não é recente, porém, são as condições contemporâneas e os riscos climáticos atuais, que obrigam uma retomada e, mesmo, atualização de seu conceito.

Ainda nos anos 1980, Essam El Hinnawi, professor participante do Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente, publicou uma obra densa sobre essa condição específica de abrigo, que é a de refugiado climático ou ambiental, ou seja, pessoas obrigadas a se deslocarem de suas casas, temporária ou definitivamente, em razão de condições ambientais e climáticas severas. Segundo o professor El Hinnawi (1985):

El Hinnawi (1985) indica a existência de três grandes categorias referentes aos refugiados climáticos ou ambientais. Segundo o autor, a primeira categoria é formada por "aqueles que foram temporariamente deslocados devido a um estresse ambiental" (p. 4) - nessa categoria, superada a perturbação ambiental e reabilitada a a área afetada, os refugiados retornam ao seu habitat.

A segunda categoria, mais afetada, é formada de pessoas que "precisam ser permanentemente deslocados e reassentados em uma nova área. Eles são deslocados por causa de mudanças permanentes, geralmente causadas pelo homem, que afetam seu habitat original' (El Hinnawi, 1985, pp. 4-5).

Por fim, a terceira categoria consiste em "indivíduos ou grupos de pessoas que migram de seu habitat original, temporária ou permanentemente, para um novo dentro de suas fronteiras nacionais, ou no exterior, em busca de melhor qualidade de vida" (El Hinnawi, 1985, p. 5). Segundo o professor, esse tipo de migração se justifica porque os recursos necessários a esses grupos de pessoas, em seu habitat original, foi deteriorado de forma tão severa, que já não atende suas necessidades mínimas.

Se outrora, como em 1985, quando da publicação da obra do Professor El Hinnawi, faltavam dados, o que justificaria a inclusão das pessoas deslocadas por crises ambientais e climáticas na categoria de refugiados, na década de 20 do Século xxi, essa não é a realidade.

Ainda nos anos finais do século passado, já haviam estudos suficientes sobre as influências das ações humanas nas questões climáticas. Porém, como visto no Relatório Stern, acima, há, nesse século, pesquisa e estudos amplos sobre como o meio ambiente tem sofrido mudanças climáticas com resultado severo para a humanidade.

Especificamente sobre os reflexos das mudanças climáticas em deslocamentos humanos compulsórios, é necessário destacar dois relatórios realizados pelo Centro de Monitoramento de Deslocamento Interno, conhecido pela siga em inglês IDCM (Internal Displacement Monitoring Centre), os quais, em conjunto, chegam a conclusões bastante periclitantes sobre a relação entre deslocamentos humanos e mudanças climáticas por crise.

Em 2015, o IDCM publicou o Global Estimates 2015: people displaced by disasters, estudo realizado entre os anos de 2008 e 2014, que traz algumas implicações temerárias, mesmo nas previsões otimistas, isso porque, somente no último ano da pesquisa, foram mais de 19,3 milhões de pessoas deslocadas por desastres, em 100 países pesquisado:

Ou seja, as previsões são de que as mudanças climáticas, especialmente aquelas relacionadas às alterações nos padrões das chuvas, somadas ao aumento do nível da água dos oceanos, o que causa inundações de áreas costeiras e a salinização de reservas de água doce.

Quando se analisam os dados do relatório, de forma amiúde, fica mais evidente como a desigualdade (social, econômica, informacional e, mesmo, política) se apresenta, como já dito, no modo como as populações são, mais ou menos, afetadas pelas crises ambientais. Essa desigualdade fica clara na participação do continente asiático nos índices de pessoas deslocadas por conta de desastres, muito por conta do grande número de Pequenos Estados Insulares em Desenvolvimento - em inglês, Small Island Deleloping States ou a sigla SIDS.

Entre os SIDS destacados no relatório, já em 2015, é o caso da PapuaNova Guiné, pequeno estado, entre o sudeste asiático e a Oceania, com pouco mais de 6 milhões de habitantes, mas que, por sua geografia baseada em uma ilha maior e pequenas ilhotas ao redor daquela, está sujeita a uma série de riscos naturais, que variam entre secas e inundações, ciclones tropicais, deslizamentos de terra, erupções vulcânicas, terremotos e tsunamis. O relatório estimam que, somente em 2014, foram 21.186 as pessoas deslocadas por perigos naturais e os desastres desses, sendo as inundações o principal fator (IDCM, 2015, p. 54).

Já em 2021, um novo relatório do IDCM foi publicado, sob o título de Global Report on Internal Displacement 2021: internal displacement in a changing climate, abrangendo dados até o ano de 2020, portanto, com alguns efeitos oriundos da Pandemia do covid-19. O recente relatório deixa claro como a principal causa de deslocamentos humanos, na contemporaneidade, não é mais a guerra, mas o clima -isso porque, no ano de 2020, foram 9,8 milhões de pessoas deslocadas por conflitos e violência, enquanto 30,7 milhões de pessoas foram obrigadas a deixar seus lares por desastres (IDCM, 2021, p. 7).

Corroborando a realidade do relatório anterior, a maioria dos novos deslocamentos por desastres, em 2020, se deu no Leste Asiático e Pacífico e no Sul da Ásia, causados, principalmente, por ciclones tropicais, chuvas de monção e inundações que atingiram áreas já expostas, por questões econômicas e sociais, que abrigam milhões de pessoas (IDCM, 2021, p. 21).

Segundo o IDCM (2021, p. 78), desde 2008, há uma média de 24,5 milhões de novos deslocamentos por ano, o que equivale a 67.000 deslocamentos por dia. Assim, uma conclusão do Relatório de 2015 se demonstra um imperativo atual, na realidade da política internacional contemporânea:

É preciso que a diplomacia global e o Direito Internacional Público, se aproveitando da agenda mundial ambiental, revisem alguns institutos jurídicos, como é o caso do refúgio, permitindo, assim, que esses deslocamentos compulsórios de pessoas, em razão de desastres ambientais, lhes permita acessar o mecanismo internacional do refúgio, pelo reconhecimento do conceito de refugiados climáticos ou ambientais, o que será proposto no capítulo seguinte.

A NECESSIDADE DE CONCEITUAÇÃO DE REFUGIADO CLIMÁTICO NO DIREITO INTERNACIONAL! O CASO DAS ILHAS CARTERET COMO EXEMPLO

No capítulo anterior, ficou demonstrado que as alterações climáticas têm desenfreado sucessivas crises ambientais, em diferentes territórios globais, também com diferentes reflexos, em cada um desses espaços afetados. Como mencionado acima, comunidades com menor capacidade econômica tendem a sofrer mais com os desastres ambientais, sendo mais afetadas e com maior dificuldade de recuperar seus status quo anterior aos fatos danosos.

Pessoas que vivem na linha da pobreza, ou abaixo dela, são logicamente mais vulneráveis aos impactos das mudanças climáticas, levando esses grupos à migração causada pelos danos ambientais reflexos dessas crises. Segundo o Banco Mundial, no Relatório Groundswell, os impactos das mudanças climáticas, como mudanças nos padrões de temperatura e chuva ou o aumento do nível do mar, impulsionam cada vez mais a mobilidade humana - fatores como variabilidade e anomalias na chuva, precipitação extrema, mudanças de temperatura e as secas influenciam diretamente no aumento da migração (Banco Mundial, 2021, p. 2).

Ainda, somados à Pandemia de covid-19 e o surto de gafanhotos na África Oriental, em 2019, os impactos das mudanças climáticas, estima-se, tenha rebaixado algo entre 88 e 115 milhões de pessoas de volta à pobreza extrema, em 2020, com esse número chegando até 150 milhões em 2021 (Banco Mundial, 2021, p. 3).

Nesse sentido, essas crises, em conjunto, estressam a diplomacia internacional, pois afetam o número de movimentações humanas. Segundo o relatório do Banco Mundial, é possível que, até 2050, cerca de 216 milhões de pessoas sejam obrigadas a deixar seus lares, mesmo seus países, em razão de mudanças climáticas e crises ambientais.

O Relatório Groundswell trabalhou com três possíveis cenários. O primeiro, chamado de pessimista (e referência do relatório), com a manutenção das emissões de gases de efeito estufa em níveis altos, sobrelevando a um desenvolvimento desigual; o segundo cenários, nominado de desenvolvimento mai inclusivo, onde as emissões seguem em patamares elevados, porém, com um desenvolvimento mais igualitário entre os estados; e o terceiro, tido como amigável ao clima, onde os níveis de emissões de gases com efeito estufa são reduzidos, aliando isso a um desenvolvimento desigual, porém, permitindo que países menos desenvolvidos reduizam a distância com os estados mais avançados (Banco Mundial, 2021, p. 23).

No cenário pessimista acima, referência do estudo, portanto, quase 3 % da população global até o ano de 2050, pelas projeções, será deslocada em razão de desastres, forçadas a migrar por conta das mudanças climáticas. No segundo cenário, com um desenvolvimento mais inclusivo, as previsões seguem sendo alarmantes:

Por derradeiro, mesmo no cenário climaticamente amigável, as projeções indicam, no mínimo um número próximo ao de 50 milhões de pessoas deslocadas, em razão de crises climáticas e danos ambientais:

Um ponto fulcral, relacionado aos deslocamentos de pessoas, em razão de crises climáticas, e que fica reforçado pelas previsões do Relatório Groundswell, acima, também pelo Relatório Stern, analisado no capítulo anterior, ambos do Banco Mundial, bem como pelos dois documentos produzidos pelo IDCM, em 2015 e 2021, é que países insulares estão propensos a sofrer de forma mais severa, pela sua geografia, com as mudanças climáticas, especialmente aquelas relacionadas à elevação dos níveis dos mares e crises de precipitações.

É o caso dos chamados SIDS, os Pequenos Estados Insulares em Desenvolvimento, já mencionado. Esse conceito, desenvolvido na ECO-92, representa um grupo de estados que, ainda que heterogêneo, possui características comuns, estando presentes, em sua maioria, nas sub-regiões da Oceania, Oceano Índico e Caribe - hoje, 38 membros da ONU são considerados SIDS , além de mais 20 territórios não soberanos.¹

Esses territórios, soberanos ou não, já vislumbram alguns efeitos do aumento do nível do mar e das temperaturas oceânicas, além de secas ou padrões climáticos extremos em patamares mais nocivos do que estados continentais ou ilhas consideradas grandes:

É importante notar que os reflexos das mudanças climáticas em Estados insulares são mais gravosos às populações, visto que há pouco território para movimentações e, normalmente, a geografia desses espaços já oferece alguns desafios. Até por isso, há um histórico de mobilidade nesses territórios, por fatores econômicos, sociais e culturais, porém, mais recentemente, essa mobilidade tem se relacionado à degradação de recursos naturais, gerando, por exemplo, o encolhimento físico de algumas ilhas, que, simplesmente, estão sendo submersas pela elevação oceânica.

Porém, o caso que é referência, negativa, sobre o impacto das mudanças climáticas no deslocamento de pessoas é o das Ilhas Carteret, na Papua Nova-Guiné, onde há mais de 15 anos, famílias são obrigadas, todo ano, a deixar suas casas, pela submersão de partes do território.

Os residentes das Ilhas Carteret e do Atol Takuu já tiveram que se mudar devido ao afundamento da terra exacerbado pelo aumento do nível do mar. As comunidades nas Ilhas Salomão também foram rea-locadas devido ao aumento do nível do mar, erosão costeira e intrusão de água salgada. O governo da província de Choiseul desenvolveu uma proposta para realocar Taro, a capital, em parte devido ao aumento do nível do mar e à perda de 50 por cento das habitações na vila de Nautambu. Outro exemplo é o caso de Honiara, onde há altas taxas de imigração de outras Ilhas Salomão para assentamentos informais (Banco Mundial, 2021, p. 232).

As Ilhas Carteret são compostas por sete pequenas ilhas, em um atol de corais, onde vivem cerca de 1800 pessoas, numa área de cerca de 0,5 quilômetros quadrados -há registros de que essas ilhas são habitadas pelo povo Tuluun há, no mínimo, 200 anos (James, 2018).

Em decorrência dos reflexos das mudanças climáticas nessa localidade, a população das Ilhas Carteret, gradualmente, se realoca para Bougainville, ilha maior da Papua Nova-Guiné. Segundo o repórter Darren James (2018), da ABC, essa mudança não é adotada por todos, havendo, inclusive, famílias que retornam, depois de não se adaptar longe de casa.

Durante a 27^a Conferência do Clima da ONU, a COP27, realizada em 2022, no Egito, foi firmado um acordo para fornecimento de financiamento para os países considerados vulneráveis, atingidos mais duramente por desastres climáticos. A proposta, porém, foi duramente criticada pela ativista ambiental papuásia Ursula Rakova, diretora executiva da ONG Tulele Peisa, responsável pela realocação dos habitantes das Ilhas Carteret na Província de Bougainville.

Segundo Rakova, a proposta de financiamento para perdas e danos acordado, nas negociações da COP 27, é tardio para compensar mais de 15 anos de sofrimento sofrido por seu povo (Komai, 2022).

Segundo informações da jornalista Makereta Komais, do portal Pa-sifika Environews, a ONG de Rakova planeja mudar 350 famílias para Bougainville. Em entrevista, Rakova menciona: "temos uma proposta que vai custar K$ 14 milhões (kina papuásia), ou seja, dois milhões de libras, para deslocar as 350 famílias. Os governos de Bougainville e PNG conhecem nossa proposta, mas não ajudaram em nada. Eles não gastaram um toea (centavo) para nos ajudar na mudança" (Komai, 2022).

A realidade acima impõe ao Direito Internacional Público a necessidade de definição do conceito de refugiado climático, passando a integrar as razões suficientes para postulação da condição do instituto do refúgio. Ainda que existam algumas iniciativas regionais, como as já mencionadas Declaração de Cartagena, na América Latina, e a Convenção Relativa aos Aspectos dos Refugiados Africanos, é impositivo que essa positivação se dê em âmbito global.

O conceito de refugiado climático ou ambiental já é muito bem definido na doutrina jurídica internacional, portanto, às Nações Unidas insta reconhecer essa condição como uma daquelas integrantes do art. 1°, II, da Convenção Relativa ao Estatuto dos Refugiados, de 1951, que somente prevê como refugiados as pessoas que se encontram fora do país de sua nacionalidade em razão de perseguição por motivos de raça, religião, nacionalidade, grupo social ou opiniões políticas.

Assim, com a inclusão das pessoas que se encontram fora do seu país de nacionalidade, por motivos de crises climáticas, dentre aqueles que justifiquem o pedido de refúgio, desde que o postulante comprove sua situação de risco ao estado solicitado, o Direito Internacional Público estaria prestando, de fato, serviço ao direito humanitário e à sociedade global.

Enquanto as Nações Unidas não promovem essa alteração necessária, há movimentações locais, nos moldes das já mencionadas, para reconhecimento dessa modalidade de refugiados. No Brasil, inclusive, em dezembro de 2022, na Comissão Mista Permanente para Migrações Internacionais e Refugiados, o Congresso Nacional realizou audiência pública sobre a necessidade de regulamentação do art. 120 da lei n°. 13445/17, a Lei de Migração, responsável pela Política Nacional de Migrações, Refúgio e Apatridia.

Segundo a Senadora Mara Gabrili, Relatora da Comissão, a realidade atual das catástrofes climáticas afeta diretamente o deslocamento de pessoas, no mundo todo, criando refugiados climáticos. Segundo a Senadora:

"A relação entre mudanças climáticas e migração exige políticas públicas específicas para acolher migrantes climáticos de forma segura, humana e proativa" (Brasil, 2022, p. 36), continuou a Senadora, ao defender o apoio às iniciativas de prevenção, adaptação e resiliência sobre futuros desastres ambientais, o que minimizaria a imposição de deslocamentos.

Na mesma audiência pública, foi ouvido Oscar Sánchez, representante, no Brasil, da ACNUR, que destacou haver, ainda, imprecisão no número de deslocamentos forçados por questões climáticas no mundo, indicando, porém, que a previsão é de "incremento das mudanças climáticas e de aceleração dos deslocamentos, sobretudo de zonas rurais para zonas urbanas" (Brasil, 2022, p. 37). Apontou, também, que os locais que recebem esses migrantes apresentam grande vulnerabilidade, sujeitas à risco contínuo de novos deslocamentos.

A partir dos frutos dessa audiência pública, o Ministério da Justiça e Segurança Pública editou a Portaria 290, de janeiro do corrente ano, criando um Grupo de Trabalho com o objetivo de regulamentar o art. 120 da Lei de Migração, implementando uma política nacional capaz de prestar apoio suficiente às pessoas que solicitam refúgio ao Brasil.

Ademais, parece necessário, aliás, impositivo, que qualquer política pública sobre refugiados, para que seja considerada eficaz, verse sobre os refugiados climáticos ou ambientais, havendo, por isso, a necessidade de complementação do art. 1°, inciso I, da Lei 9474/97, responsável por implementar a Convenção Relativa ao Estatuto dos Refugiados, de 1951, permitindo um avanço do direito interno brasileiro, visto que a evolução dos ordenamentos jurídicos nacionais é mais célere do que das normas internacionais públicas.

CONCLUSÃO

A necessidade de recebimento de indivíduos ou grupos de indivíduos, por diferentes Estados, em razão da impossibilidade dos primeiros de permanecerem no território que são nacionais, não é, em absoluto, algo novo na história da humanidade.

Desde há muito há relatos históricos de pessoas sendo obrigadas a migrar, em direção a outros territórios, como forma de garantia de sua subsistência, pelas mais diferentes causas - social, econômica, cultural, étnica, política.

Ocorre, porém, que, mais recentemente, há um novo paradigma referente às migrações humanas compulsórias, já que se tornam, infelizmente, comuns os casos de pessoas deslocadas de suas casas por conta de crises ambientais, os quais impossibilitam a manutenção de suas vidas em seus Estados nacionais.

O presente trabalho, portanto, se assentou na discussão sobre a nova lógica global ambiental, que é a da existência de pessoas em condição de refugiadas, porém, não por perseguição política, étnica, religiosa ou cultural, mas ambiental ou climática.

Assim, partiu-se da premissa de que existe, sim, dentro do instituto internacional do refúgio, a possibilidade de reconhecimento desse novo prisma, que é dos refugiados ambientais ou climáticos.

Portanto, a conclusão principal é a de que se impõe a revisão do conceito de refúgio, alterando-se documentos internacionais humanitários, como o Estatuto dos Refugiados, de 1951, acrescentando os casos de deslocamentos humanos, por razões ambientais, àqueles que permitem o acesso dessas pessoas à ajuda humanitária.

Essa revisão já encontra eco alguns documentos regionais, na América Latina e África, porém, precisa ser elevada a uma discussão internacional, a partir da estrutura das Nações Unidas, como forma de mitigar os já desastrosos reflexos das mudanças climáticas na realidade da humanidade.