El ordenamiento jurídico ambiental vigente en Colombia se levanta sobre el paradigma de la sostenibilidad, y viene siendo desarrollado a través de instrumentos internacionales, como es el caso de la Agenda 21, la Declaración de Principios relativos a los Bosques, la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, el Convenio sobre la Diversidad Biológica, y la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo Sostenible. Con base en instrumentos como los citados, el ordenamiento jurídico ambiental elevó la sostenibilidad a rango constitucional (Constitución Política de Colombia, 1991, art. 80), asegurando su realización como una de las obligaciones ambientales calificadas del Estado (República de Colombia, 2010, 2015a, 2016). Ese contenido se desarrolla a través de la legislación ambiental, en especial con la Ley 99 de 1993, que conceptualiza el desarrollo sostenible como el modelo que se orienta al
crecimiento económico, a la elevación de la calidad de la vida y al bienestar social, sin agotar la base de recursos naturales renovables en que se sustenta, ni deteriorar el medioambiente o el derecho de las generaciones futuras a utilizarlo para la satisfacción de sus propias necesidades (República de Colombia, 1993, art. 3),
e incorpora los principios de la Declaración de Río (ONU, 1992) como fundamentos de la política nacional ambiental, por lo menos como criterios orientadores e interpretativos, obedeciendo al ajuste que realizó la Corte Constitucional cuando decidió que son
principios y valores de rango legal, que solo se aplican de modo indirecto y mediato, y para interpretar el sentido de las disposiciones de su misma jerarquía, y el de las inferiores cuando se expiden regulaciones reglamentarias o actos administrativos específicos (República de Colombia, 1994).
Entre los cometidos del desarrollo sostenible está la capacidad de prevenir, gestionar y resolver los conflictos socioambientales, que tiene lugar en el Principio 10 de la Declaración de Río (ONU, 1992), donde se establece que “el mejor modo de tratar las cuestiones ambientales” es a través de los derechos de acceso a la información, la participación y la justicia. Esa previsión no constituye propiamente una transformación en la comprensión paradigmática del ambiente, pero sí un cambio sobre su gestión y en la efectiva realización de las potestades jurídicas de acceso en asuntos ambientales que sustentan los referentes y las orientaciones de tipo político producidos por el Estado, que toman como punto de partida el “engranaje en el que la realización de cada uno de ellos depende del otro y en el que el funcionamiento del conjunto contribuye a la puesta en práctica de un concepto global, cual es el de la democracia ambiental” (Prieur, 1999, p. 9 ).
Los derechos de acceso son para los ciudadanos garantías jurídicas que permiten hacer efectivo el ejercicio del derecho a un ambiente sostenible, articulado al correlativo del deber que se radica en el mismo contenido que define al derecho, trascendiendo la comprensión de un ambiente inmerso en un modelo de sostenibilidad, donde el ciudadano solo exige el cumplimento de la protección del ambiente para pasar a la exigencia de la realización del derecho sumado al cumplimiento del deber ciudadano del que también depende el ambiente sostenible.
De manera que el desarrollo sostenible no es viable si en la gestión ambiental se mantiene al ciudadano como un actor ausente o pasivo y no se le integra como partícipe en ejercicio del derecho/deber, aspecto que no puede ser visto como un avance corriente en el derecho ambiental, por el contrario, evidencia el nivel de comprensión que alcanza la visión paradigmática de la sostenibilidad, que involucra al ser humano como un actor inmerso en los conflictos socioambientales, sin que sea un componente aislado ni limitado a la posición de mera exigencia del derecho, sino que es un integrante codependiente del ambiente, que para realizar el derecho, al mismo tiempo, debe asumir el cumplimiento del deber. Con ese alcance la titularidad de los deberes frente al ambiente se expande a umbrales que van más allá del Estado, que engloban a los seres humanos en el ejercicio correlativo del derecho/deber, donde las potestades jurídicas sobre las cuales avanza el paradigma de la sostenibilidad no tienen carácter absoluto y, de acuerdo con la interpretación constitucional, se sujetan a un término que de extralimitarse representaría una actuación ilegítima.
Entre los derechos de acceso se seleccionó el de información, por representar la condición previa y necesaria para dar lugar al engranaje que permite el debido ejercicio de los derechos de acceso a la participación y a la justicia en asuntos ambientales, razón que justifica la focalización de este trabajo solo en el derecho de acceso a la información ambiental, pues es el punto de partida del involucramiento ciudadano que construye experiencias que trascienden los umbrales formales o lógicos a través de los cuales los derechos se presentan en las normas (Valencia y Ortiz, 2002), y nos inserta en nuevas configuraciones materiales y teleológicas a partir de las fusiones y aprehensiones que ese derecho tenga con la realidad. Lo anterior implica articular el ejercicio del derecho de acceso a la información con conflictos socioambientales que permiten aproximarse a las comprensiones que se construyen socialmente por medio del ejercicio de ese derecho, razón por la cual se propuso la pregunta ¿cómo ha sido el ejercicio del derecho de acceso a la información ambiental en Colombia a partir de la Constitución Política de 1991? desde la cual se estableció, como objetivo general, comprender las condiciones del ejercicio del derecho de acceso a la información ambiental a partir de la vigencia de esa carta política.
Metodología
Se empleó un diseño metodológico cifrado en las oportunidades de posicionar un objeto teórico, asumido como el “recorte de dimensiones de la misma realidad desde cierto enfoque conceptual, de manera que el mismo objeto real puede abordarse desde el ángulo óptico de diferentes ciencias” (Sáez, 2008, p. 22 ). El teórico surge del objeto real, dado para este caso en las condiciones del ejercicio del derecho de acceso a la información ambiental a través de las percepciones de sujetos que promovieron o conocieron acciones judiciales que buscaron gestionar y resolver conflictos socioambientales en Colombia. La articulación entre la dimensión real y la teórica justificó la aplicación del modelo de investigación cualitativa, siempre que busca “acercarse al mundo de ahí afuera” (Flick, 2012, p. 9 ) para aprehender el fenómeno desde su interior, detallando “cómo las personas construyen el mundo a su alrededor, lo que hacen o lo que les sucede en términos que sean significativos y que ofrezcan una comprensión llena de riqueza” (Flick, 2012, p. 9).
El método hermenéutico orientó los pasos iniciales sobre las condiciones que definen el ejercicio del derecho de acceso a la información ambiental, la primera fue la precomprensión, asumida como una aproximación preliminar, consiente y reflexiva sobre el fenómeno, con la cual se identificaron sus dinámicas y expresiones, se construyeron las primeras imágenes de este y se extrajeron sus atributos y sus propiedades (Gizbert-Studnicki, 1995). La precomprensión dio pasó al reconocimiento de los prejuicios sobre la realidad objeto de investigación y a su correspondiente depuración, para luego emprender la fusión del horizonte de los investigadores con la realidad social, momento en el que se dio paso al método fenomenológico, que fue escogido por trabajar la percepción de los seres humanos a partir de la experiencia, de lo vivido (Morse y Richards, 2002) en una secuencia de pasos que representó un retorno reflexivo a casos judicializados en los cuales se ejerció el derecho de acceso a la información ambiental, y permitió la construcción de conocimiento a partir de la experiencia individual de actores que han estado involucrados en el ejercicio de ese derecho de acceso.
La fenomenología se valió de la entrevista semiestructurada en profundidad, la cual fue realizada a siete actores, demandantes o coadyuvantes, lo que acreditó que vivieron las condiciones del ejercicio del acceso a la información ambiental para adelantar sus causas ante el poder judicial. Los actores se localizaron en Bogotá, Medellín, Ibagué, Neiva y Manizales, y compartían la calidad de ser profesionales del derecho; además, la entrevista se aplicó a dos funcionarios judiciales de la máxima magistratura que han tenido conocimiento de las condiciones que determinan el ejercicio del derecho de acceso a la información ambiental. La entrevista siguió una línea temática de corte deductivo, toda vez que partió por consultar la valoración del ejercicio del derecho de acceso a la información en general, luego la valoración del ejercicio del derecho en asuntos ambientales y, por último, el ejercicio del derecho de acceso a la información ambiental cuando resulta necesario para acceder a la justicia.
Toda vez que el objeto de investigación se concentró en el derecho de acceso a la información ambiental y, con este, a la información ambiental, se enfrentó la ausencia de una disposición definitoria de ese concepto, así como la carencia de su desarrollo reglamentario y jurisprudencial, lo que exigió emprender una construcción preliminar que permitiera abordar con profundidad y certeza las percepciones de los actores indagados. Por eso se propone una conceptualización jurídica sobre la información ambiental que contribuya a definir senderos de seguridad que faciliten el ejercicio del derecho de acceso, propuesta que está respaldada en disposiciones internacionales e internas, a partir de las cuales se sistematizaron algunas de las normas jurídicas con mayor incidencia en el cumplimiento de deberes ambientales relacionados con la información ambiental.
Posteriormente, se presentan los resultados alcanzados a partir de cada una de las tres unidades de análisis que fueron objeto de la entrevista: el ejercicio del derecho de acceso a la información en general, el ejercicio del derecho de acceso a la información en asuntos ambientales y, finalmente, el ejercicio de ese derecho cuando resulta necesario para acceder a la justicia.
El derecho de acceso ¿a la información ambiental?
Los derechos de acceso en materia ambiental, también conocidos como derechos ambientales procedimentales, fueron reconocidos en el Principio 10 de la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (1992), derechos que, a nivel internacional, y en especial en América Latina y el Caribe, han tenido una evolución progresiva, más no rápida. A partir de tratados internacionales vinculantes (hard law) como el Convenio sobre el Acceso a la Información, la Participación en la toma de Decisiones y el Acceso a la Justicia -Convenio de Aarhus- (1998), el Acuerdo Regional sobre el Acceso a la Información, la Participación Pública y el Acceso a la Justicia en Asuntos Ambientales en América Latina y el Caribe -Acuerdo de Escazú- (2018), y disposiciones no vinculantes (soft law) como las Directrices para la elaboración de la Legislación Nacional, el Acceso a la información, la Participación del Público y el Acceso a la Justicia en Asuntos Ambientales -Directrices de Bali- (UNEP, 2010), se establecen parámetros, estrategias y mecanismos para garantizar la protección efectiva de los derechos a la información, a la participación y a la justicia ambiental.
En específico, el derecho de acceso a la información, sobre el cual se focaliza este trabajo, se encuentra estipulado en el artículo 13 de la Convención Americana de Derechos Humanos (CADH) y señala que el derecho a la libertad de pensamiento y de opinión incluye la “libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole” (OEA, 1969, art. 13) principal- mente aquella de interés público, entre la cual se encuentran las actividades que pueden afectar el medioambiente (Corte IDH, 2017). De acuerdo con la Corte IDH (2017), la gestión de los Estados debe estar sustentada en los principios de publicidad y transparencia, por lo tanto, la obligación de suministrar información en asuntos ambientales implica que, por regla general, para su obtención no es necesario acreditar un interés directo o demostrar una afectación directa. Además, dicho acceso debe ser “asequible, efectivo y oportuno” (Corte IDH, 2017, p. 88), razón para que en los Estados se radique la obligación de transparencia activa, esto es, el deber de suministrar de oficio la información que puede ser relevante y útil para el ejercicio de otros derechos. El acceso a la información impone además la “obligación de preparar y difundir, distribuir o publicar, en algunos casos de forma periódica, información actualizada sobre el estado del medioambiente en general o sobre el área específica que cubre el tratado en cuestión”. (Corte IDH, 2017, p. 89).
En Colombia no hay una definición establecida sobre el derecho de acceso a la información en asuntos ambientales, ni sobre la información ambiental, no obstante, el vacío se puede subsanar con una hermenéutica sistemática realizada sobre las disposiciones jurídicas constitucionales, legales y reglamentarias, en las que no dejan de tener lugar los derechos de acceso del Principio 10 de la Declaración de Río de Janeiro (1992).
Inicialmente, se debe recordar que en Colombia se establecen una serie de disposiciones para garantizar el derecho a la información; el artículo 20 de la Carta Política de 1991 reconoce, entre otros, el derecho de “informar y recibir información veraz e imparcial” (Constitución Política de Colombia, 1991, art. 20), el artículo 23 consagra el derecho de petición como un derecho fundamental y un mecanismo idóneo para que la ciudadanía solicite información de interés general o particular; el cual ha sido desarrollado por la Ley estatutaria 1755 de 2015, que modificó la Ley 1437 de 2011. Al ser considerado un derecho fundamental constitucional, permite recurrir a la acción de tutela cuando la petición sea denegada, no sea contestada en los términos establecidos, o cuando no se resuelva de fondo. En la categoría de derechos culturales, el artículo 74 constitucional reconoce que “todas las personas tienen derecho a acceder a los documentos públicos salvo los casos que establezca la ley” (Constitución Política de Colombia, 1991, art. 74) y la Norma Superior además consagra la obligación de generar anualmente un informe sobre el estado de los recursos naturales y del ambiente, tarea del Contralor General de la República, a quien corresponde presentarlos al Congreso (Constitución Política de Colombia, 1991, art. 268, núm. 7).
El vacío que existe en Colombia sobre la información ambiental, como objeto jurídico sobre el cual se debe garantizar el acceso, obliga a remitirse al artículo 4 de la Ley 1712 de 2018, conocida como la Ley de Transparencia y del Derecho de Acceso a la Información Pública Nacional. En ella se define el derecho de acceso a la información sin limitarlo a un sector específico, como aquel que permite que “toda persona puede conocer sobre la existencia y acceder a la información pública en posesión o bajo control de los sujetos obligados”. Se trata de un derecho que puede ser restringido de manera excepcional y por motivos previamente registrados en el ordenamiento jurídico; además, conlleva “la obligación correlativa de divulgar proactivamente la información pública y responder de buena fe, de manera adecuada, veraz, oportuna y accesible a las solicitudes de acceso, lo que a su vez conlleva la obligación de producir o capturar la información pública” (República de Colombia, 2014, art. 4).
Hasta este punto, el derecho de acceso a la información ambiental puede ser considerado una especie del género del derecho de acceso a la información, que sigue la naturaleza de derecho fundamental, se impone a los sujetos obligados que posean o controlen información ambiental, lo que involucra a todas las entidades públicas en todos los niveles y órdenes, a los organismos y entidades estatales autónomos, independientes y de control, y a todas las personas que ejerzan función pública y presten servicios públicos (República de Colombia, 2014, art. 5). De lo anterior, que el derecho de acceso a la información en asuntos ambientales implica por lo menos tres obligaciones para el Estado: 1) Generar información sobre el ambiente. 2) Permitir el acceso de la ciudadanía a la misma, y 3) Poner a disposición de manera fácil y asequible esa información. Además, se entiende que el acceso a la información es una herramienta de control sobre la gestión pública que permite el empoderamiento de las comunidades y el ejercicio de los otros derechos de acceso, como son la participación y a la justicia.
Pero si bien la Ley 1712 de 2014 proporciona contenidos que permiten suplir el vacío relacionado con el “acceso” a la información, al tiempo que ofrece referentes para comprender la dimensión de “información”, cuando la define como el “conjunto organizado de datos contenido en cualquier documento que los sujetos obligados generen, obtengan, adquieran, transformen o controlen” (República de Colombia, 2014, art. 6, a.), no llena el vacío sobre el concepto de la información ambiental, que en el derecho colombiano no se emplea de manera reciente ni excepcional, el cual, por el contrario, tiene un trayecto considerable.
El Decreto 2811 de 1974 compromete el deber de información inter- nacional para planear el uso adecuado y el debido desarrollo a los recursos naturales (art. 10), crea el Sistema de Información Ambiental (sia) en el que se deben reunir “los datos físicos, económicos, sociales, legales, y en general, concernientes a los recursos naturales renovables y al medio ambiente” (art. 20), establece para las empresas forestales y de transporte la obligación de proporcionar la información sobre sus datos estadísticos, su acarreo y su producción (art. 228), deber que se hace extensible a las actividades de comercialización de productos de fauna silvestre y especies (art. 263), y también para los administradores de “embalses, centrales hidroeléctricas, acueductos y distritos de riego” (art. 323).
Con la expedición de la Ley 99 de 1993, la información incrementó su incidencia en la gestión ambiental y en el aseguramiento de derechos vinculados a ese sector, toda vez que compromete como parte del Sistema Nacional Ambiental (sina) a las entidades públicas y privadas que produzcan ese tipo de información (arts. 4, 6), se encomienda al Ministerio de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenibles (MinAmbiente) establecer el sia (arts. 5, 20), y replica esa función en las Corporaciones Autónomas Regionales dentro de su respectiva jurisdicción (arts. 31, 22), sin dejar de lado que la Ley 99 de 1993 adscribe al MinAmbiente al Instituto de Investigaciones Marinas y Costeras “José Benito Vives de Andreis” (invemar), al Instituto de Investigación de Recursos Biológicos “Alexander Von Humboldt”, al Instituto Amazónico de Investigaciones Científicas “Sinchi”, al Instituto de Investigaciones Ambientales del Pacífico “Jhon Von Neumann” y al Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales (ideam), este último, encargado de “dirigir y coordinar el Sistema de Información Ambiental y operarlo en colaboración con las entidades científicas vinculadas al Ministerio de Medio Ambiente” (Ministerio de Medio Ambiente, 1994, art. 2), todas, instituciones que producen información científica sobre el ambiente y los recursos naturales de Colombia.
La información ambiental se convierte además en la base de instrumentos como el Diagnóstico Ambiental de Alternativas, del Estudio de Impacto Ambiental, y de los procedimientos para el otorgamiento de licencias ambientales, pero en el basto compendio de disposiciones jurídicas no se concreta con certeza ni suficiencia una definición sobre información ambiental, razón para insistir en la pregunta ¿qué alcance puede recibir ese concepto en Colombia? Entre las posibles respuestas se identifican las siguientes.
Ley 99 de 1993, que reúne varios mecanismos administrativos y judiciales para garantizar la participación en asuntos ambientales, entre ellos está el derecho de petición de información ambiental. Sin embargo, el alcance de la disposición que reconoce esa modalidad de derecho de petición motiva interpretaciones diversas, algunas con un alcance parcial o reducido frente a la información ambiental como objeto de acceso al que se debe llegar mediante el derecho de petición. De acuerdo con el artículo 74 de la Ley 99 de 1993, cualquier persona, natural o jurídica, en el territorio nacional, “tiene derecho a formular directamente petición de información en relación con los elementos susceptibles de producir contaminación y los peligros que el uso de dichos elementos pueda ocasionar a la salud humana de conformidad con el artículo 16 de la Ley 23 de 1973”, contenido del cual surgen varios alcances e interpretaciones. En cuanto a los primeros, se lee que el citado mecanismo de participación se proyecta para tres amplios supuestos: información sobre elementos susceptibles de producir contaminación, información sobre los peligros que el uso de esos elementos puede provocar a la salud humana y, finalmente, la salud humana en sí misma, pues es el objeto jurídico de protección que permite establecer los parámetros y niveles de peligro.
A partir de esos tres supuestos generadores de información que puede ser peticionada en el sector ambiental, devienen dos interpretaciones obligadas: ¿qué es contaminación? y ¿cuál es el alcance del artículo 16 de la Ley 23 de 1973? La contaminación está definida jurídicamente en Colombia de la siguiente manera:
Alteración del medio ambiente por sustancias o formas de energía puestas allí por la actividad humana o de la naturaleza, en cantidades, concentraciones o niveles capaces de interferir con el bienestar y la salud de las personas, atentar contra la flora y la fauna, degradar la calidad del medio ambiente o afectar los recursos de la Nación o de particulares (República de Colombia, 1973, art. 4).
El concepto es confirmado casi en los mismos términos por el artículo 8 del Decreto 2811 de 1974, que siguiendo a la Ley 23 de 1973 define como contaminante “cualquier elemento, combinación de elementos, o forma de energía que actual o potencialmente puede producir alteración ambiental […]. La contaminación puede ser física, química o biológica” (art. 8). De manera que un segundo alcance de la información ambiental como objeto de acceso del derecho de petición, diferente pero complementario al que se desprende del artículo 74 de la Ley 99 de 1993, es aquel que la asume como la producida por las interferencias al bienestar humano y a su salud a raíz de un elemento, combinación de elementos o formas de energía humanas o naturales que por sus concentraciones tengan el potencial de producir alteraciones, lo que se extiende a supuestos de afectación a la fauna, a la flora, a la calidad del ambiente y de los recursos naturales renovables, que en términos del Decreto 2811 de 1974 incluye a la atmósfera y al espacio aéreo nacional, a las aguas, tierras, suelo, subsuelo, a los recursos geotérmicos, el paisaje, la flora, la fauna y las fuentes primarias de energía no agotables (art. 3).
Se trata de una información que tiene como hecho generador sustancias, elementos y formas de energía en niveles o concentraciones que alteran las condiciones adecuadas para el desarrollo de la vida, humana y no humana; elementos que por su potencial de alteración deben dar lugar a información de tipo preventivo sustentada en la certeza científica, de tipo precautorio, cuando dicha certeza este ausente, y de tipo reactivo, cuando la alteración se presente a pesar de la prevención y la precaución. Es una información que a diferencia de la literalidad del artículo 74 de la Ley 99 de 1993, se desagrega en varios objetos jurídicos de protección: el bienestar humano, la salud humana, la flora, la fauna, la calidad del medioambiente y la afectación de los recursos naturales, la mayoría objetos jurídicos indeterminados que por su amplitud e interdependencia deben ser asumidos como un listado enunciativo que trae la ley, y que en el caso de las expresiones vivas no humanas se puede complementar con las modalidades de recursos naturales renovables previstos en el artículo 3 del Decreto 2811 de 1974.
Por su parte, el tercer supuesto previsto en la disposición del artículo 74 de la Ley 99 de 1993 sobre el derecho de petición ambiental remite al artículo 16 de la Ley 23 de 1973, que dispone:
El Estado será civilmente responsable por los daños ocasionados al hombre o a los recursos naturales de propiedad privada como consecuencia de acciones que generan contaminación o detrimento del medio ambiente. Los particulares lo serán por las mismas razones y por el daño o uso inadecuado de los recursos naturales de propiedad del Estado (República de Colombia, 1973, art. 16).
El contenido normativo del artículo 16 propone el ejercicio del derecho de petición de información ambiental sobre supuestos en los cuales se configura responsabilidad estatal o civil por afectaciones a la salud humana, lo que se hace extensible al bien jurídico vida, y que en un primer momento da lugar a la información relacionada con el establecimiento de la certeza del nexo causal entre un hecho generador y el daño antijurídico. No obstan- te, por la naturaleza primordialmente preventiva y precautoria de las normas jurídicas ambientales, se considera que la remisión al artículo 16 de la Ley 23 de 1973 también abre lugar a la información que permite prevenir y mitigar los daños por acción y omisión en el sector ambiente, esto es, información que prevenga el hecho generador del daño antijurídico sobre el bienestar humano, la salud humana, la flora, la fauna, la calidad del medioambiente y la afectación de los recursos naturales.
Otra de las respuestas al alcance del concepto de información ambiental la ofrece el Decreto 1076 de 2015, Único Reglamentario del Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible, el cual tiene en un efecto reducido sobre el acceso a la información ambiental y al derecho de petición. En esa reglamentación, el acceso a la información ambiental tiene un punto en el cual se asocia con la función de la ventanilla integral de trámites ambientales en línea, VITAL, un “sistema centralizado de cobertura nacional través del cual se direccionan y unifican todos los trámites administrativos de licencia ambiental, planes de manejo ambiental, permisos, concesiones y autorizaciones ambientales, así como la información de todos los actores que participan” (Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, 2015, art. 2.2.2.3.10.1). A pesar de su alcance, VITAL está focalizada solamente en los procedimientos administrativos de licenciamiento, planes de manejo, permisos, concesiones y autorizaciones, lo que abre paso al derecho de petición para acceder a información sobre esos procedimientos administrativos.
Otras posibilidades sobre el concepto de información ambiental se desprenden de los lineamientos normativos que ofrece el Decreto 1076 de 2015 a partir de algunas figuras que se refieren de manera directa y expresa a la información, como es el caso del Sistema de Información del Recurso Hídrico (SIRH), que relaciona la información con “la cantidad de agua de los cuerpos hídricos del país que comprenden las aguas superficiales continentales y las aguas subterráneas”, y sobre “la calidad de los cuerpos hídricos del país que comprenden las aguas superficiales, las aguas subterráneas, las aguas marinas y las aguas estuarinas” (Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, 2015, art. 2.2.3.5.1.3). En un sentido similar, se puede vincular la información ambiental por cuenta del Sistema de Información en Áreas Protegidas (art. 2.2.1.6.6) en el cual debe existir información sobre el Sistema de Parques Nacionales Naturales, las Reservas Forestales Protectoras, los Parques Naturales Regionales, los Distritos de Manejo Integrado, los Distritos de Conservación de Suelos, las Áreas de Recreación, y las Reservas Naturales de la Sociedad Civil; y otro supuesto es el que se refiere a los “datos e información estadística sobre la generación y manejo de los residuos o desechos peligrosos a nivel nacional” (art. 2.2.6.1.5.3) que está a cargo del IDEAM.
Si bien el concepto de información ambiental tiene aproximaciones en disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias, en el ordenamiento jurídico de Colombia se mantiene como un concepto jurídico indeterminado que puede afectar el ejercicio del derecho de acceso a la información en asuntos ambientales, y con ello, ampliar los umbrales de ineficacia al momento de ser garantizado. Por ello, es necesario proponer alcances con delineaciones conceptuales concretas que establezcan seguridad jurídica para el ejercicio del derecho de acceso a través de mecanismos como el derecho de petición, y con él, para la realización de la sostenibilidad; las propuestas son las siguientes: frente al derecho de acceso a la información ambiental se propone asumirlo como una especie del derecho de acceso a la información, de naturaleza jurídica fundamental, por medio del cual toda persona, natural o jurídica, pública o privada, puede tener conocimiento sobre el conjunto organizado de datos que estén contenidos en cualquier documento relacionado o alusivo con el ambiente, que los sujetos obligados generen, obtengan, adquieran, transformen o controlen, y que no tenga restricciones de reserva, lo que incluye la divulgación proactiva de esa información pública ambiental, y la respuesta de buena fe, de manera adecuada, veraz, oportuna y accesible a las solicitudes de acceso a la misma.
El concepto de información ambiental sobre la cual se estima que procede el derecho de acceso, se puede referir a cualquier documento relacionado o alusivo con el ambiente, que los sujetos obligados generen, obtengan, adquieran, transformen o controlen, en el que se deposite conocimiento científico preventivo o precautorio que oriente los comportamientos, las relaciones, las actividades, los procesos y las elaboraciones humanas, así como el producido para enfrentar supuestos que sobrepasen la prevención y la precaución establecida por los institutos de investigación científica adscritos al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, por las instituciones que hacen parte del SINA y por las entidades públicas y privadas que produzcan cualquier documento relacionado o alusivo con el ambiente, como son los datos físicos, económicos, sociales y legales concernientes a los recursos naturales renovables, los elementos susceptibles de producir contaminación, los peligros potenciales del uso de esos elementos sobre la salud humana y la alteración que puedan generar en los recursos naturales renovables y en la calidad del ambiente.
La anterior propuesta sobre la información ambiental, que se desprende de una interpretación sistemática de varias disposiciones jurídicas vigentes, permite confirmar que en la normativa colombiana se reúnen muchos de los componentes que permitirían la incorporación de la propuesta que el Acuerdo de Escazú hace sobre el concepto aquí tratado, toda vez que
se entiende cualquier información escrita, visual, sonora, electrónica o registrada en cualquier otro formato, relativa al medio ambiente y sus elementos y a los recursos naturales, incluyendo aquella que esté relacionada con los riesgos ambientales y los posibles impactos adversos asociados que afecten o puedan afectar el medio ambiente y la salud, así como la relacionada con la protección y la gestión ambientales (CEPAL, 2018, p. 2).
A partir de los contenidos mencionados y de las propuestas elaboradas, en Colombia se han desarrollado condiciones a partir de las cuales se desprende el ejercicio del derecho de acceso a la información en asuntos ambientales, lo que abre la oportunidad para comprenderlas y extraer los contenidos que se han configurado sobre y a partir del derecho de acceso a la información.
El ejercicio del derecho de acceso a la información en Colombia
La primera unidad de análisis sobre la cual giraron tanto el trabajo de campo como la etapa de categorización, estructuración, contrastación y teorización (Martínez, 2004) de los datos recabados fue el ejercicio del derecho de acceso a la información en Colombia, percibido en términos generales y sin estar asociado a ningún ámbito de referencia especial de la administración, motivo por el cual la entrevista comenzó preguntando por la valoración sobre el ejercicio de ese derecho en términos amplios y genéricos.
La percepción de los actores siguió un mismo sentido definido de manera negativa: “ha sido exitoso pero también ha sido fallida” (AM, 1 2021), “hay una manera precaria de acceder a la información, especialmente ante entidades públicas” (AM1, 2021), “es bastante limitado, por muchas razones, por falta de conocimiento de las personas, pero especialmente por las trabas burocráticas para facilitar la información de manera completa, de manera oportuna, dar la respuesta de fondo, es decir hay mucha evasiva por parte de la administración pública” (AN, 2021), “las instituciones se vuelven muy reacias y muy celosas precisamente con la información que ellos manejan, vaya uno a saber por qué, ya sea porque no son capaces de transmitirla clara, veraz y oportuna o, por el contrario, uno la puede utilizar para fines que a ellos no les convenga.” (AME, 2021), “el Estado lo dificulta, porque se vuelve formalista, revisen ustedes por favor la ley estatutaria de derecho de petición es como presentar una demanda, cada vez más rígida, cada vez más procesalista” (AB, 2021).
La negativa percepción que tienen los sujetos es unánime, y de ella se desprenden elementos que amplían la comprensión sobre las condiciones del ejercicio del derecho de acceso a la información. Inicialmente, es necesario exaltar que ninguno de los actores asoció el ejercicio del derecho con personas privadas, fueran naturales o jurídicas, por el contrario, el derecho de acceso se percibe fuertemente vinculado con la necesidad de entablar relaciones con la administración pública, lo que circunscribe la producción, gestión y disposición de la información de manera preponderante en los poderes públicos del Estado, en especial en el ejecutivo. Además, se aprecia que el contenido técnico, especializado y altamente simbólico que puede tener la información convierte a la administración pública en un actor con postura dominante, toda vez que la capacidad financiera, humana, tecnológica y física suele estar radicada en las autoridades estatales, que pueden y deben desarrollar los recursos para acceder a la información que necesitan.
Lo anterior se traduce en la generación y consolidación de información para el ejercicio prioritario y en ocasiones exclusivo de la misma administración, lo que instala una percepción sobre la información como un recurso de y para la administración pública, deslegitima e ineficaz, toda vez que no cumple con los criterios de celeridad, transparencia, facilitación y divulgación proactiva (República de Colombia, 2014, art. 3) sin dejar de lado que genera una ruptura entre la administración y el administrado, a partir de la cual el ejercicio del derecho de acceso pasa a asumir un perfil adversarial y confrontacional, muy contrario al previsto en las normas estatutarias que regulan el derecho.
El ejercicio del derecho de acceso a la información en asuntos ambientales
La postura negativa, que es uniforme entre los actores judiciales, se reiteró en las valoraciones sobre el ejercicio del derecho de acceso a la información en asuntos ambientales. Expresiones como “creo que ese derecho está regulado en Colombia, pero que sea plenamente garantizado, no. Desde un término de valoración, nosotros no tenemos un acceso a la información real y efectivo. Es muy complejo. […] si bien tenemos un derecho que se reconoce como derecho fundamental, no es real, no es efectivo en cuanto a la información que se nos otorga” (AM, 2021); “Son más los retos. Una cosa es la obligación que tienen las entidades de generar la información, pero hay una información que para ellos es sensible y no la entregan” (AM1, 2021); “Deficiente, y ¿básicamente por qué? porque esa información ambiental tiene un contenido técnico muy importante […] es un acceso bastante limitado, es una información que se entrega a cuentagotas” (AN, 2021), son percepciones que develan patrones que permiten comprender las condiciones en las cuales se ha dado el ejercicio del derecho de acceso a la información ambiental.
Inicialmente, coinciden los patrones subrayados sobre el ejercicio del derecho de acceso a la información en términos generales con las percepciones sobre el acceso a la información en asuntos ambientales, como asumir que la información ambiental es un recurso del que es titular la administración pública, una información de profundo contenido técnico, especializado e interdisciplinar que suele ser producida y gestionada por autoridades administrativas, para su propia destinación, aprehensible por profesionales especializados del área que cuentan con los conocimientos para comprender y utilizar los términos depositados en la información ambiental, términos que no facilitan su aproximación a la ciudadanía y que confirman la ruptura en la relación entre los administrados con la administración.
Pero adicional a los patrones anteriores, las condiciones del ejercicio del derecho de acceso a la información ambiental develan patrones adicionales, el primero de ellos se puede sintetizar en la naturaleza de la eficacia simbólica que reviste al derecho y no de eficacia práctica, lo cual se asocia al reconocimiento de disposiciones jurídicas que se ocupan del derecho, pero que en el ordenamiento jurídico presentan un estado inacabado o incompleto. También se refuerza la idea asociada a la concentración de las capacidades de generación de la información a manos de la administración pública, pero adicionalmente, se devela una percepción de un manejo exclusivo y excluyente, donde la administración aplica criterios de disposición y publicidad de acuerdo con la conveniencia del supuesto.
Además, el ejercicio del derecho llevado a los asuntos ambientales tiene valoraciones que no se asocian con la negligencia, el descuido o los presuntos excesos en los trámites o términos que rigen las actuaciones administrativas, por el contrario, las distorsiones están vinculadas con derroteros de actuación que en ocasiones son prestablecidos o acordados al interior de la administración para dificultar el acceso a la información ambiental:
el recaudo de la información es muy complejo, y eso que somos abogados, con decirles que ya tenemos hasta tips de litigio estratégico para redactar derechos de petición, porque si usted le pregunta de una manera sencilla cómo le dice la ley a la autoridad, no le contesta lo que usted quiere oír, la autoridad le contesta lo que ellos quieren que usted oiga, entonces resulta que hay que ser estratégicos hasta para pedir la información a la administración (AB, 2021).
Lo que veo en el ejercicio es una falta de claridad de alcance de lo que significa la información ambiental, digamos para el ejercicio del derecho eso es fundamental, porque si no tienes también claro cuál es el tipo de información que requieres, y esa información que va a ser vital para que puedas ejercer el derecho a la participación, pues ya entras en el ejercicio con una debilidad importante […] todavía no llegamos a la conciencia de cuál es el principio de máxima publicidad o divulgación, y es que yo tengo que transparentar absolutamente toda la información (AME1, 2021).
Finalmente, es preciso destacar que el acceso a la información ambiental se traduce en un derecho rogado, que no opera en los términos oficiosos, transparentes e inmediatos que prevén las normas, toda vez que está intermediado por el ocultismo de la información existente, la exigencia de formalidades en supuestos que no deben tener requisitos y en la ausencia de información que debería existir y estar siendo actualizada, lo que genera una asimilación del derecho de acceso a la información en asuntos ambientales con el ejercicio del derecho de petición, y tras este, con la acción constitucional de tutela: “¿Dónde está la información relacionada con el acceso público sin la necesidad de que yo tenga que ir a solicitarla?” (AM, 2021), “de no existir la acción de tutela para poder presionar en algún momento la entrega de la información no habría acceso, pues la práctica demuestra que hay que acudir con demasiada frecuencia a la tutela para lograr concretar o satisfacer el derecho fundamental de petición” (AN, 2021), “de entrada no debería ni siquiera por qué pedírselo por derecho de petición, la información debería ser lo suficientemente pública para que el ciudadano no tenga que acceder al derecho de petición primero, y segundo, la tutela debería ser excepcional” (AB, 2021).
El ejercicio del derecho de acceso a la información ambiental para acceder a la justicia
Los supuestos en los cuales el ejercicio del derecho de acceso a la in- formación ambiental se realizó para facilitar o asegurar el acceso a la justicia, arrojan percepciones en las cuales el acceso a la información, por regla general, se asume como una potestad que requiere del ejercicio litigioso debido a la volatilidad de las posibles respuestas de la administración pública, configurando el ejercicio de un derecho que queda librado a la intimidación y amenaza a través del potencial empleo de acciones y recursos judiciales para acceder a información, que si bien no es objeto de reserva legal, es restringida u ocultada por quienes la detentan: “cuando uno necesita una información que es pública, se encuentra con varios escenarios: uno, es que probablemente le respondan, que no le respondan en el nivel de profundidad que uno necesita, o que efectivamente no lo respondan, y eso pasa, pasa, y pasa” (AM, 2021); y agrega:
esa amenaza, o esa advertencia, de que yo voy a interponer una acción judicial de tutela, es lo que va a generar la fuerza o la presión para que me responda la información que yo estoy solicitando (AM, 2021). A veces nos ha tocado ir hasta tutela para pedir a las entidades públicas que entreguen la información, porque ni siquiera los requerimientos del tribunal son atendidos (AM1, 2021).
El tema del acceso a la justicia tiene una dificultad adicional ¿por qué razón? Primero, porque no se ha entendido que el acceso a la justicia ambiental va en dos órdenes, uno es la justicia de la rama de justicia, y dos, lo que es el acceso a la justicia a través de los procesos administrativos ambientales. Ya casi nadie sabe que puede acceder a los procesos administrativos ambientales, una licencia o permiso, un proceso sancionatorio, son procesos donde nadie participa (AB1, 2021).
Vamos a suponer que uno logra acceder a la información que debería ser pública, accede de forma rogada, a través de los derechos de petición, en unos términos incontables, pero bueno, por fin accede; estructuras lo que tengas que estructurar en el litigio con la información recolectada, lamentablemente como la entidad no te dio toda la información, muchas veces no hay que presentar uno, sino que hay que presentar dos o hasta tres derechos de petición, lo cual también es un problema porque la administración no entiende que es un desgaste para sí misma (AB, 2021).
Las percepciones sobre el ejercicio del derecho de acceso a la información en asuntos ambientales para acceder a la justicia hacen de esa potestad fundamental un supuesto homólogo al de la judicialización en el sector ambiente, que se traduce en que para acceder a la justicia ambiental primero debo judicializar el acceso a la información que es necesaria para alcanzar las condiciones que aseguren poder llegar a la sede judicial para proponer la resolución de un conflicto ambiental. Contrario a reforzar la interdependencia material entre los derechos de acceso, la judicialización del acceso a la información ambiental distorsiona y confunde los contenidos y fines de esos derechos, pues en el caso del acceso a la información, lejos de responder a parámetros de existencia y disponibilidad para la ciudadanía que está inmersa en conflictos ambientales, en las percepciones de los actores se devela un contenido definido por el procedimentalismo y la litigiosidad.
Conclusiones
A partir de las percepciones de los actores que han ejercido el derecho de acceso a la información en asuntos ambientales se develan amplias y complejas brechas entre las elaboraciones jurídico formales que propenden por el ejercicio de un derecho fundamental a partir del cual se construye y fortalece el modelo democrático, y la práctica cotidiana, definida por una reconfiguración de la dimensión material y teleológica de ese derecho, toda vez que lejos de ser promotor de la celeridad, la transparencia, la publicidad y la facilitación, se ha convertido en un nicho de emprendimiento litigioso que depende del ejercicio del derecho de petición y de la interposición de la acción de tutela.
En el aspecto meramente formal, esto es, en el cumplimiento de requisitos legales, el marco normativo colombiano relacionado con el derecho de acceso a la información es congruente con los parámetros internacionales. Sin embargo, en su ejercicio, el acceso a la información no cumple con los criterios de disponibilidad, calidad y accesibilidad, lo que además impide la materialización adecuada de los derechos a la participación y a la justicia. En este sentido, Colombia debe superar el modelo de transparencia reactiva o acceso a la información rogado, y focalizar sus esfuerzos hacia un esquema de transparencia activa que permita acceder a la misma de manera oportuna y actualizada mediante los sistemas de información abiertos.